Od 31 sierpnia każda jednostka samorządu terytorialnego musi dysponować planem ogólnym. Problem polega na tym, że ustawa o VAT w ogóle go nie uwzględnia, co generuje znaczące ryzyko dla sprzedaży działek i terenów budowlanych, zarówno przez osoby prywatne, jak i przedsiębiorstwa — wskazują eksperci. Ministerstwo Finansów dopiero rozpatruje tę kwestię.
Sprzedaż parceli może być objęta VAT lub korzystać ze zwolnienia. Jeśli VAT nie jest naliczany, nabywca zobowiązany jest do zapłaty podatku od czynności cywilnoprawnych (PCC). Kluczowe jest ustalenie, czy teren jest budowlany.
Niewłaściwe opodatkowanie transakcji przez sprzedającego może prowadzić do problemów z urzędem skarbowym również dla kupującego. Dotyczy to transakcji o wartościach idących w setki tysięcy, a nawet miliony złotych.
Małgorzata Breda, specjalistka ds. doradztwa podatkowego i dyrektor w BTTP, dzieli się swoimi spostrzeżeniami z portalem Business Insider Polska na temat możliwych działań dla podatników w tej sytuacji.
Przeczytaj również: Nowe zasady opodatkowania blaszaków. Właściciele napotykają trudności
Dotychczas status terenu budowlanego był określany na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), a w jego braku – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (WZ). Ustawa o VAT odnosi się do tych dokumentów. Problem polega na tym, że dla wielu działek gminy nie wydały wspomnianych dokumentów. Co więcej, od 31 sierpnia bieżącego roku każda gmina w Polsce jest zobligowana do posiadania planu ogólnego.
Jak wyjaśnia Małgorzata Breda, plan ogólny stanowi nowy rodzaj dokumentu planistycznego. — Nie został on jednak włączony do definicji terenu budowlanego w ustawie o VAT. Nie pojawia się również w żadnym innym przepisie dotyczącym opodatkowania dostawy gruntów. Twórcy przepisów, pracując nad reformą planistyczną przez kilka lat, prawdopodobnie przeoczyli lub celowo zignorowali potrzebę dostosowania przepisów podatkowych do nowej sytuacji planistycznej — zauważa.
W rezultacie zarówno sprzedający, jak i kupujący nieruchomości, w tym te finansowane kredytami bankowymi, nie mają pewności co do podatkowych konsekwencji transakcji, a błąd w zakresie opodatkowania może mieć negatywne reperkusje.
Jakie zmiany wprowadzą plany ogólne w gminach?
Małgorzata Breda podkreśla, że reforma planowania przestrzennego, wprowadzająca plany ogólne, jest zmianą o fundamentalnym znaczeniu dla całego systemu zarządzania przestrzenią w Polsce.
Ekspertka wyjaśnia, że plan ogólny ustanawia strefy planistyczne dla całej gminy, w tym obszary przeznaczone pod zabudowę. Posiada on nadrzędny charakter. — Wszystkie przyszłe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz decyzje o warunkach zabudowy (WZ) muszą być z nim zgodne. Plan ogólny nie zastępuje planów miejscowych ani decyzji WZ – te nadal funkcjonują i są wydawane – ale określa nadrzędne ramy, w których muszą mieścić się wszystkie pozostałe dokumenty planistyczne — zaznacza doradczyni podatkowa. Plan ogólny ma moc obowiązującego prawa miejscowego, wiążąc zarówno organy administracji, jak i wszystkich uczestników obrotu nieruchomościami.
Problem polega na tym, że ustawodawca podatkowy nie nadążył za reformą planowania przestrzennego.
Jakie jest opodatkowanie sprzedaży działek (gruntów niezabudowanych)?
— Ustawa o VAT nie bierze pod uwagę istnienia planu ogólnego. Ta luka generuje poważne, realne ryzyko dla tysięcy transakcji na rynku nieruchomości gruntowych w Polsce — ostrzega Małgorzata Breda. Tłumaczy ona mechanizm opodatkowania sprzedaży nieuzbrojonych gruntów.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT, dostawa terenów niezabudowanych jest zwolniona z podatku, chyba że są to tereny budowlane. Definicja terenu budowlanego zawarta jest w art. 2 pkt 33 ustawy o VAT i jest precyzyjna. Teren budowlany to grunt przeznaczony pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) lub, w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ).
— Innymi słowy, jeśli dla gruntu istnieje plan miejscowy przewidujący zabudowę – sprzedaż podlega VAT. Jeśli planu nie ma, ale wydano decyzję WZ – również podlega VAT. We wszystkich pozostałych przypadkach [gdy dla gruntu nie ma ani planu miejscowego, ani decyzji WZ – red.] sprzedaż jest zwolniona z VAT, ale podlega wówczas podatkowi od czynności cywilnoprawnych (PCC) w wysokości 2 proc. wartości rynkowej nieruchomości, co w przypadku transakcji gruntowych może oznaczać kwoty liczone w setkach tysięcy złotych — wyjaśnia Małgorzata Breda.
Co więcej, jeśli transakcja podlega VAT, to zasadniczo nie ma zastosowania PCC. Jeśli transakcja jest zwolniona z VAT – PCC obciąża nabywcę. — Ta prosta zasada w praktyce prowadzi do ogromnych komplikacji, gdy tylko pojawia się niejasność co do statusu podatkowego gruntu — stwierdza Małgorzata Breda.
Co ustawa o VAT mówi o planie ogólnym
Definicja terenu budowlanego w ustawie o VAT odnosi się wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) lub decyzji o warunkach zabudowy (WZ). Od początku 2026 roku w systemie planowania przestrzennego pojawił się zupełnie nowy, nadrzędny dokument – czyli właśnie plan ogólny. Bezpośrednio określa on przeznaczenie gruntów na terenie gminy. Od 31 sierpnia każda gmina musi go posiadać.
I tu leży problem. Ustawa o VAT w ogóle nie wspomina o planie ogólnym. Nie ma go ani w definicji terenu budowlanego, ani w żadnym przepisie regulującym opodatkowanie dostawy gruntów.
Z czym borykają się podatnicy?
— Brak odniesienia do planów ogólnych rodzi fundamentalne pytania, na które podatnicy nie uzyskali dziś jednoznacznych odpowiedzi — stwierdza Małgorzata Breda.
Nie wiadomo zatem:
— czy grunt znajdujący się w strefie planistycznej przeznaczonej pod zabudowę w planie ogólnym, ale bez obowiązującego MPZP i bez decyzji WZ, jest traktowany jako teren budowlany w rozumieniu ustawy o VAT?
— czy samo wyznaczenie obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym wpływa na status podatkowy gruntu?
Małgorzata Breda zwraca uwagę, że ustawodawca podatkowy miał ponad dwa lata na dostosowanie definicji terenu budowlanego w ustawie o VAT do nowej rzeczywistości planistycznej, lecz tego nie uczynił. Wprowadzenie planu ogólnego było procedowane przez kilka lat. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dała gminom czas na uchwalenie planów ogólnych do końca 2025 roku, jednak termin ten ostatecznie przesunięto do 31 sierpnia 2026 roku.
Ministerstwo Finansów, odpowiadając na zapytanie Business Insider, czy w związku z problemami napotykanymi przez podatników, planowana jest nowelizacja ustawy o VAT, poinformowało, że “kwestia wspomnianej nowelizacji i jej ewentualnego wpływu na stosowanie przepisów ustawy o VAT w zakresie opodatkowania dostaw gruntów niezabudowanych jest obecnie analizowana“.
Jakie jest ryzyko związane z luką w ustawie o VAT?
Małgorzata Breda wyjaśnia, że rynek nieruchomości gruntowych w Polsce jest ogromny. Sprzedaż działek budowlanych, rolnych z potencjałem inwestycyjnym, czy gruntów pod projekty deweloperskie to codzienność dla notariuszy, doradców podatkowych i inwestorów w całym kraju. Pozostawienie tej sfery bez jasnych regulacji jest zaniedbaniem, którego kosztów nie ponosi ustawodawca, lecz podatnicy.
— Konsekwencje tej legislacyjnej nieudolności dotykają już teraz tysięcy transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych realizowanych w całej Polsce — zarówno tych przeprowadzanych przez deweloperów, fundusze inwestycyjne i spółki, jak i przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą — mówi Małgorzata Breda, wyjaśniając przy tym potencjalne ryzyko.
Sprzedający grunt, który nie jest pewien, czy transakcja podlega VAT, czy PCC, staje przed trudnym wyborem – nie ma optymalnego rozwiązania. Jeśli uzna, że transakcja jest zwolniona z VAT i nie wystawi faktury, a organ podatkowy stwierdzi, że grunt był budowlany i VAT był należny – sprzedający poniesie odpowiedzialność za zaległość podatkową wraz z odsetkami. Jeśli natomiast sprzedający zastosuje VAT tam, gdzie nie powinien – kupujący zostanie obciążony dodatkowym kosztem 23%, a transakcja może wymagać korekty i zwrotu odliczonego podatku.
W transakcjach, w których strony działają w dobrej wierze, ale opierają się na sprzecznych interpretacjach, może dojść do sytuacji, w której zarówno VAT, jak i PCC zostaną błędnie zastosowane lub pominięte. — W przypadku dużych transakcji – działek inwestycyjnych, gruntów pod osiedla czy magazyny – mówimy o ryzyku finansowym liczonym w milionach złotych — podkreśla Małgorzata Breda.
Z kolei — jak dodaje ekspertka — przy transakcjach finansowanych kredytem lub z udziałem inwestorów zewnętrznych, nieprawidłowa kwalifikacja podatkowa może skutkować nie tylko sankcjami podatkowymi, ale także naruszeniem warunków umów finansowania i w konsekwencji przyspieszonym terminem spłaty kredytu lub wypowiedzeniem umowy inwestycyjnej.
Jak powinna zostać zmieniona ustawa o VAT?
Zdaniem doradczyni podatkowej, rozwiązanie problemu jest techniczne i stosunkowo proste. Wystarczy nowelizacja art. 2 pkt 33 ustawy o VAT i dodanie do definicji terenu budowlanego planu ogólnego gminy jako dokumentu decydującego o przeznaczeniu gruntu pod zabudowę.
— Ta zmiana nie wymagałaby skomplikowanych prac legislacyjnych. Potrzebna jest jedynie wola polityczna i podstawowa troska o spójność systemu prawnego. Do czasu takiej nowelizacji podatnicy pozostają w stanie niepewności — przekonuje Małgorzata Breda.
Alternatywą jest wydanie interpretacji ogólnej przez ministra finansów i wyjaśnienie wpływu reformy planistycznej na opodatkowanie gruntów.
Co może zrobić podatnik – praktyczne wskazówki
— W obliczu tej niepewności każdy, kto planuje transakcję dotyczącą niezabudowanego gruntu, powinien podjąć kilka kluczowych kroków przed podpisaniem umowy — mówi Małgorzata Breda. Radzi, aby:
1) Zweryfikować status planistyczny gruntu – sprawdzić, czy obowiązuje MPZP, czy wydano decyzję WZ, jaki jest status planu ogólnego w danej gminie i w jakiej strefie planistycznej znajduje się nieruchomość.
2) Złożyć wniosek o wydanie indywidualnej interpretacji podatkowej do dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej – jest to jedyny skuteczny środek ochrony podatnika w warunkach niepewności prawnej. Interpretacja, choć nie rozwiązuje systemowego problemu, chroni wnioskodawcę przed sankcjami podatkowymi, jeśli postępuje zgodnie z jej treścią.
3) Zadbać o odpowiednie zapisy w umowie – zwłaszcza o postanowienia dotyczące skutków ewentualnej zmiany kwalifikacji podatkowej transakcji, w tym klauzule dotyczące korekty ceny lub zwrotu podatku.
— Do momentu, gdy ustawodawca nie zdecyduje się wypełnić tej luki, lub minister finansów nie wyda interpretacji ogólnej, każda transakcja dotycząca niezabudowanego gruntu w Polsce niesie ze sobą ryzyko, które powinno być świadomie zidentyfikowane, ocenione i odpowiednio zabezpieczone — podsumowuje Małgorzata Breda.
Autor: Łukasz Zalewski, dziennikarz działu Prawo, Business Insider Polska
Dziękujemy, że przeczytałaś/eś nasz artykuł do końca. Bądź na bieżąco! Obserwuj nas w Google.