Regulacje, które mają na celu ochronę społeczeństwa w razie niebezpieczeństwa, mogą negatywnie wpłynąć na sektor nieruchomości – sygnalizują w komentarzu dla Business Insider Polska dr Agnieszka Grabowska-Toś oraz Łukasz Masztakowski. Niejednoznaczne regulacje dotyczące “obszaru potencjalnego zniszczenia” oraz tymczasowych miejsc schronienia mogą wstrzymać część przedsięwzięć, a inne całkowicie usunąć z rynku. To poważny problem.
MDS, SPZ to skróty, których większość inwestorów do tej pory nie znała, a które stają się jednym z poważniejszych zagrożeń dla nowatorskich projektów. W ekstremalnych sytuacjach inwestorzy w trakcie uzyskiwania pozwolenia na budowę dowiedzą się, że niezbędne będzie zmniejszenie wysokości obiektu, powiększenie dystansu od granicy parceli, a nawet, że sąsiedzi mogą skutecznie podważyć planowaną budowę.
O co dokładnie chodzi? Zrozumiale o skomplikowanych przepisach opowiadają specjalnie dla Business Insider dr Agnieszka Grabowska-Toś, partner zarządzający w Kancelarii Radców Prawnych Kania Stachura Toś, Łukasz Masztakowski, dyrektor generalny Contiga, eksperci Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej.
Zobacz też: Wspólnoty sprawniej podwyższą zaliczki. Rząd chce położyć kres mikrokawalerką [ANALIZA]
MDS, czyli tymczasowe miejsce schronienia i początek problemów
Bowiem od 2026 r. każdy nowy budynek z kondygnacją podziemną, zarówno mieszkalny wielorodzinny, jak i o przeznaczeniu publicznym, musi spełniać wymogi dla tymczasowych miejsc schronienia. Dotyczy to przykładowo biurowców, hoteli, obiektów handlowych, w których nie przewidziano konstrukcji ochronnej,
To rezultat ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz regulacji wykonawczych opublikowanych na jej podstawie. Zgodnie z nią odpowiedzialnością inwestora jest zaprojektowanie poziomów podziemnych w taki sposób, aby możliwe było w nich zorganizowanie tymczasowych miejsc schronienia (MDS), a w konkretnych sytuacjach inne obiekty zbiorowej ochrony (OZO), takie jak schrony i kryjówki.
Aby te obiekty umiejscowione na poziomie kondygnacji podziemnej mogły być w przyszłości wykorzystane w razie zagrożenia jako obiekty obronne, muszą posiadać wzmocnioną strukturę i podłączone media. Chodzi o zagwarantowanie dostępu do wody i toalety.
SPZ, czyli obszar prognozowanego zniszczenia i realne niebezpieczeństwo
Ponadto konieczne jest zapewnienie wyjścia ewakuacyjnego oraz wyjścia awaryjnego, które musi znajdować się poza tak zwanym obszarem prognozowanego zniszczenia (SPZ). I właśnie SPZ stanowi zagrożenie dla inwestorów.
Fundamentalne znaczenie dla realizacji przyszłych budów mają regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie warunków organizowania oraz wymogów, jakie powinny spełniać tymczasowe miejsca schronienia, jak również rozporządzenia z dnia 4 listopada 2025 r. dotyczącego warunków technicznych budowli ochronnych. Przepisy te określają zarówno metodę wyznaczania obszaru prognozowanego zniszczenia, jak i zasady umiejscowienia wyjść ewakuacyjnych oraz awaryjnych.
Z nich wynika, że obszar prognozowanego zniszczenia to teren położony w odległości wynoszącej co najmniej jedną trzecią wysokości budynku od jego zewnętrznej ściany, mierzonej od uśrednionego poziomu gruntu.
Istotne jest przy tym to, że wyjścia awaryjne muszą być położone poza tym obszarem. Ma to zapewnić bezpieczną ewakuację z obiektu. W rzeczywistości jednak spełnienie tego wymogu może w istotny sposób oddziaływać na możliwości zagospodarowania parceli i jej potencjał inwestycyjny.
Zobacz też: Czy biurowce i galerie handlowe muszą posiadać schrony? Sprawdź, co mówi ekspertka
Schrony, kryjówki, MDS i SPZ trzeba będzie nanieść na plan
Przepisy ma uszczegółowić znowelizowane rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. 2022.1679). Projekt zmiany znajduje się aktualnie na etapie opiniowania oraz konsultacji publicznych.
Z niego wynika, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, który jest zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę i stanowi integralną część projektu architektoniczno-budowlanego ma precyzować elementy dotyczące obiektu zbiorowej ochrony, a zwłaszcza ma zawierać: oznaczenie wyjść ewakuacyjnych, wyjść awaryjnych oraz obszaru prognozowanego zniszczenia, a także pozostałe elementy wymagane przepisami wykonawczymi do ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.
Oznacza to, że SPZ, tak jak lokalizacja wyjść ewakuacyjnych i awaryjnych, będą weryfikowane przez organy architektoniczno-budowlane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach badania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi.
Nieprawidłowe ustalenie i rozmieszczenie w projekcie zagospodarowania terenu SPZ będzie wpływało na treść rozstrzygnięcia organu wydającego pozwolenie na budowę.
SPZ mogą zmodyfikować obszar oddziaływania obiektu
Wprowadzenie wymogu ujawnienia w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zarówno obszaru prognozowanego zniszczenia, jak i miejsc awaryjnych oraz ewakuacyjnych może mieć również inny efekt. Mogą być one brane pod uwagę podczas ustalania przez organy wydające pozwolenie na budowę, czy nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie sąsiedniej parceli.
Dlatego istnieje obawa, że SPZ, tak jak lokalizacja wyjść awaryjnych, staną się kolejnym czynnikiem mającym wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Mówiąc prościej, mogą oddziaływać na krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę.
Podczas planowania nowego budynku po pierwsze konieczne może okazać się uwzględnienie istniejących wyjść awaryjnych z tymczasowych miejsc schronienia (MDS) lub budowli ochronnych znajdujących się w zabudowie sąsiadującej. Po drugie niezbędna może być ocena wpływu obszaru prognozowanego zniszczenia dotyczącego planowanego budynku na dostępność oraz funkcjonalność tych wyjść na sąsiedniej działce, które – co należy po raz kolejny podkreślić – nie mogą znajdować się w takim obszarze.
Czy w obszarze zniszczenia mogą znajdować się sąsiednie obiekty?
Aktualnie obowiązujące regulacje nie precyzują, o który obszar prognozowanego zniszczenia chodzi – czy wyłącznie planowanego obiektu, czy również obiektów sąsiednich. Uznanie jednak, że wyjście awaryjne nie może znajdować się tylko w obszarze prognozowanego zniszczenia planowanego obiektu, który będzie obsługiwany przez to wyjście, a inne strefy “pochodzące” od sąsiadujących budynków są bez znaczenia, podważałoby sens tej regulacji. Jej celem było wszakże zagwarantowanie, aby obiekt zbiorowej ochrony, jakim jest np. MDS, posiadał przynajmniej jedno wyjście awaryjne zapewniające bezpieczną ewakuację. Nie powinno więc znajdować się w obszarze zniszczenia sąsiedniego budynku.
Czy obszar zniszczenia może wpływać na bezpieczną drogę ewakuacji?
Brakuje natomiast w obecnie obowiązujących przepisach wykonawczych jednoznacznego przepisu, który wprost wykluczałby konieczność uwzględniania podczas ustalania obszaru oddziaływania planowanego obiektu, w którym ma być zapewniony MDS, wymogów związanych z zagwarantowaniem bezpiecznej ewakuacji z takiego obiektu.
Dlatego możliwy jest scenariusz, w którym SPZ i lokalizacja miejsc awaryjnych staną się przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanych pod kątem oddziaływania planowanego budynku na nieruchomości sąsiednie i ograniczenia ich zabudowy.
W praktyce oznacza to, że organy, a w efekcie również sądy, mogą uznać, że obszar prognozowanego zniszczenia planowanego budynku nie może doprowadzać do blokowania lub istotnego ograniczania możliwości bezpiecznej ewakuacji. Dotyczy to nie tylko planowanego budynku, lecz także obiektów zbiorowej ochrony znajdujących się na sąsiednich działkach. W szczególności chodzi o schrony i kryjówki.
Czy będzie więcej konfliktów sąsiedzkich, a postępowania się przedłużą?
W gęstej zabudowie śródmiejskiej przy budynkach średniowysokich oraz wysokich będzie to rzeczywiste wyzwanie projektowe. Będzie to też skutkowało większym zakresem oddziaływania inwestycji. W związku z tym pojawi się większa liczba stron postępowania o pozwolenie na budowę.
Właściciele sąsiednich działek jako strony postępowania będą mogli blokować inwestycje. Będą mogli zgłaszać zastrzeżenia, że SPZ planowanego budynku ogranicza ich zabudowę, narusza bezpieczeństwo istniejącego lub planowanego obiektu, ponieważ obejmuje ich budowle ochronne, w tym MDS lub wyjście awaryjne ich budowli ochronnej.
Doprowadzi to do nasilenia konfliktów sąsiedzkich i znacznego wydłużenia postępowań przed organami administracji oraz przed sądami.
Zobacz też: Na rynku widać zmianę retoryki. Na jakich mieszkaniach da się dziś zarobić
Jak nowe wymogi ograniczą inwestorów?
Co zatem oznaczają z punktu widzenia inwestora obowiązujące regulacje z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz planowane zmiany w rozporządzeniu w sprawie formy i zakresu projektu budowlanego? Nowe i planowane przepisy mogą skutkować fundamentalną zmianą w ocenie realności nowych projektów deweloperskich oraz dotyczących budynków użyteczności publicznej.
Jeżeli SPZ planowanego budynku obejmie całą działkę inwestycyjną, umiejscowienie wyjścia awaryjnego dla niego będzie niemożliwe. Wymusi to zastosowanie alternatywnych rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu – kosztem powierzchni użytkowej i rentowności przedsięwzięcia.
Jeżeli obszar prognozowanego zniszczenia będzie sięgał poza granice parceli, w ekstremalnych przypadkach może to prowadzić do ograniczenia wysokości obiektu (w celu zmniejszenia zakresu obszaru), odsunęcia go od granic działki, zmiany formy bryły, a nawet rezygnacji z części zamierzonej intensywności zabudowy.
Dodatkowym problemem jest brak jasnych regulacji. Nie wiadomo, czy podczas analizy możliwości inwestycyjnych danego terenu należy uwzględniać potencjalną zabudowę sąsiednich działek dopuszczoną w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też pewności, czy razem z tą zabudową trzeba brać pod uwagę obowiązek zagwarantowania dla niej obiektów zbiorowej ochrony.
Jest jeszcze jedno trudne pytanie. Czy projektując nowe budynki, należy tak określać ich parametry, aby ich obszar prognozowanego zniszczenia nie wykluczał możliwości umiejscowienia wyjść awaryjnych z budynku, który dopiero może powstać na sąsiedniej działce? Warunki techniczne wskazują bowiem, że obciążenia od zagruzowania należy przyjmować niezależnie od tego, czy sąsiedni budynek faktycznie istnieje, czy dopiero może powstać.
Co z dostępem dla służb ratunkowych?
Nie bez znaczenia dla możliwości inwestycyjnych danego obszaru będą także inne uwarunkowania, które inwestor będzie musiał uwzględnić, planując nową zabudowę, która musi spełniać warunki techniczne dla organizacji w niej budowli ochronnej. Dotyczy to w szczególności zapewnienia wymaganych minimalnych odległości od granicy parceli budowlanej, np. dla wyjść awaryjnych.
Nowe regulacje nie wyłączają obowiązywania tych wymogów w odniesieniu do elementów zabudowy, którą trzeba zapewnić w związku z realizacją budowli ochronnych, zwłaszcza schronów oraz kryjówek. Elementy budynku, których wykonanie jest determinowane przez przepisy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, mogą również niekorzystnie wpływać na spełnienie parametrów zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji wynikających z planu miejscowego i decyzji WZ, a w szczególności powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej terenu. Nie jest wykluczone, że takie ograniczenia będą wynikały np. z konieczności zapewnienia dostępu służb ratunkowych do wyjścia awaryjnego, choć przepisy wprost się do tego zagadnienia nie odnoszą.
Przepisy są niejednoznaczne, co grozi ich niekorzystnymi interpretacjami
Jak widać, obecne i planowane regulacje nie dają jednoznacznych odpowiedzi na kluczowe pytania dotyczące zakresu oddziaływania obszaru prognozowanego zniszczenia i wyjść awaryjnych. Nie precyzują także relacji pomiędzy inwestycjami sąsiednimi – zarówno istniejącymi, jak i planowanymi.
Nie jest także jasne, czy wymogi dotyczące obszaru prognozowanego zniszczenia i wyjść awaryjnych należy stosować w przypadku rozbudowy lub nadbudowy budynku wielorodzinnego lub użyteczności publicznej. Brak ugruntowanej praktyki oraz precyzyjnych wytycznych dla organów administracji będzie prowadził do rozbieżnych interpretacji tych samych przepisów, w zależności od regionu lub konkretnego organu.
Istnieje realne ryzyko, że organy – kierując się zasadą ostrożności – będą stosować interpretacje skrajnie restrykcyjne, przenosząc ciężar ryzyka na inwestorów i projektantów. W połączeniu z rosnącą liczbą potencjalnych stron postępowań oraz koniecznością sporządzania kosztownych analiz oraz ekspertyz technicznych może to istotnie wydłużyć proces inwestycyjny i podwyższyć jego koszty.
Kiedy inwestor dowie się, że nie może zrealizować projektu?
Regulacje z zakresu ochrony ludności są potrzebne i społecznie uzasadnione. Jednak w obecnym kształcie są one wysoce niejednoznaczne i mogą prowadzić do znacznego ograniczenia potencjału inwestycyjnego wielu nieruchomości. W skrajnych przypadkach mogą wykluczyć część projektów z rynku.
SPZ jest obecnie parametrem, który wpływa przede wszystkim na bezpieczeństwo, lecz może ostatecznie okazać się, że oddziałuje również na chłonność działki, realność projektu oraz bezpieczeństwo finansowe inwestycji.
Inwestor przekona się jednak o tym dopiero na etapie procedowania pozwolenia na budowę. Dlatego rozumienie tych zależności przez inwestorów już teraz – przed nabyciem nieruchomości – może przesądzić o powodzeniu lub fiasku całego ich przedsięwzięcia.
Prawo o ochronie ludności trzeba uszczegółowić
Aby uniknąć wskazanych wątpliwości, konieczne jest doprecyzowanie przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. W szczególności poprzez jednoznaczne określenie, że obszar prognozowanego zniszczenia dotyczy wyłącznie planowanego obiektu i nie generuje automatycznych ograniczeń dla zabudowy sąsiedniej. Nie wymaga też uwzględnienia potencjalnej zabudowy na sąsiedniej działce oraz związanego z nią obszaru i obowiązku zapewnienia wyjścia awaryjnego.
Do czasu wprowadzenia takich zmian analiza SPZ powinna stać się dla inwestorów standardowym elementem due diligence nieruchomości, jako kluczowy składnik oceny ryzyka inwestycyjnego.
Obecnie projektowanie nowych inwestycji wymagać będzie ścisłej współpracy inwestora z architektem, konstruktorem i prawnikiem, a także dialogu z administracją publiczną. W przeciwnym wypadku przepisy, które miały zwiększać bezpieczeństwo obywateli, mogą w praktyce doprowadzić do zahamowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego i komercyjnego.
Autorzy: dr Agnieszka Grabowska-Toś wspólniczka zarządzająca Kancelarii Radców Prawnych Kania Stachura Toś, Łukasz Masztakowski prezes zarządu Contiga, ekspert Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej
Dziękujemy, że przeczytałaś/eś nasz artykuł do końca. Bądź na bieżąco! Obserwuj nas w Google.